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2017-11-13中国即将迎来FATF第四轮互评估

2007年6月,在接受了FATF第三轮互评估后,中国正式成为FATF成员国,此后的五年中,中国不断完善反洗钱与反恐怖融资体系和制度,先后向FATF提交了8份改进情况报告,最终于2012年获得FATF全会认可,顺利结束第三轮互评估程序,成为第13个全面达到FATF第三轮互评估标准的成员国。

目前,FATF正在对其成员国开展第四轮评估,中国预计将于2018年至2019年接受FATF第四轮互评估(2018年中期进行现场评估,评估报告最终版将在2019年春季交由FATF全会讨论),此次评估不但有利于中国树立良好的国际政治、经济地位和形象,还将有助于向外界展示中国的稳健金融体系和良好法治环境,在外交、国际经济金融领域掌握主动权。

另一方面,接受FATF互评估也是中国在相关国际公约和多边安排方面的重要组成部分。反洗钱和反恐怖融资互评估结论是《联合国反腐败公约》履约审议的重要参考依据之一,也是国际货币基金组织金融部门评估规划的构成部分,是衡量一国金融稳定程度的主要指标之一。此外,在联合国安理会制裁决议执行、全球税收透明度论坛同行评议等方面,互评估结论也发挥着重要作用。因此,取得互评估的良好结果能为中国参与全球政治经济合作和治理提供有力支持。

所谓互评估(Mutual Evaluation) 指的是根据《FATF建议技术合规性评估方法与反洗钱和反恐怖融资体系有效性评估方法》(Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT Systems, 以下简称《方法》) 中明确的由各国 (地区) 推选专家进行相互评估的方法,以确保其符合FAFT所要求达到的反洗钱反恐怖融资工作的质量水准。其主要的参照文件则是2012年新颁布的《打击洗钱、恐怖融资、扩散融资国际标准:FATF建议》(INTERNATIONAL STANDARDS ON COMBATING MONEY LAUNDERING AND THE FINANCING OF TERRORISM & PROLIFERATION: The FATF Recommendations, 以下简称《新40条建议》),为了方便即将接受互评估的国家或地区了解和掌握相关信息,FATF在2015年10月时,更新并重新发布了第四轮评估的流程介绍-PROCEDURES FOR THE FATF FOURTH ROUND OF AML/CFT MUTUAL EVALUATIONS。

根据FATF公布的第四轮互评估流程文件,本轮评估的结果如出现下述情况之一的,则被认定为不通过,而将进入后续强化流程(enhanced follow-up process)

1) it has 8 or more NC/PC ratings for technical compliance, or

2) it is rated NC/PC on any one or more of R.3, 5, 10, 11 and 20, or

3) it has a low or moderate level of effectiveness for 7 or more of the 11 effectiveness outcomes, or

4) it has a low level of effectiveness for 4 or more of the 11 effectiveness outcomes.

即:

1) 技术合规性指标出现超过8个“不合规”或“部分合规”的;或

2) 核心指标,即建议3、5、10、11和20之中出现一个或更多“不合规”或“部分合规”的;或

3) 合规性指标,在11个直接目标中,出现超过7个为“低效”或“中等有效”的;或

4) 合规性指标,在11个直接目标中,出现4个或更多“低效”的。

比如,在近期由FATF公布的美国互评估报告中,尽管其在11个直接目标的达成,即有效性方面,仅仅只有一项被认定为“低效”(IO.5 – Legal persons and arrangements),但是核心指标的建议10(客户尽职调查)和建议20(可疑交易报告)却均被认定为PC,即“部分合规”,因此,美国的互评估实质上并未通过,而直接进入了后续强化流程。

第四轮互评估的范围、原则、目标

如同在《方法》里阐述的那样,互评估的范围将会把两个相辅相成的问题作为落脚点,即技术合规性以及有效性(technical compliance and effectiveness)。其中,技术合规性所关注的领域主要是考察被评估对象是否建立有足够的法律、法规、政策以及这些制度是否足以支撑健全的反洗钱反恐怖融资管理架构。而有效性则是要去评估反洗钱反恐怖融资体系是否平稳运行,是否达到及多大程度地达到相关国家或地区在这一领域的管控目标。

至于FATF在互评估中即将采用的原则和期望实现的目标,则主要有:

1) 及时地发现问题并颁布高质量的评估报告;

2) 通过互评估及其报告协助搭建公平的市场环境,互评估报告应体现出与《新40条建议》相符的领域,但更值得关注的则是评估发现和改进建议以及报告评级;

3) 确保互评估工作的透明度,并采用相同的标准与流程,以及平等对待所有被评估国家或地区;

4) 秉承严格的态度,确保互评估的标准与实践吻合其他洲际监管组织的类似检查或评估;

5) 鼓励被评估国家或地区提升风险识别能力和改进管理实践,同时,希望提醒有关政府机构和私营部门关注其需要加强的领域;

6) 协助有关国家或地区的管控制度和流程有效,消除重复投入或不必要的耗费而导致效能不足的现象。

第四轮互评估的时间计划

一般来说,互评估的时间安排是通过年度全会,经由FATF成员国家讨论及磋商之后而达成的,因此,第四轮互评估也同样会经过该程序,以确定最终时间表。

在互评估的具体时间计划中会体现依据《金融部门评估项目》(Financial Sector Assessment Programme, FSAP)任务而拟定的现场评估启动日期,一旦经由全会决策,之后的任何调整都需要再次获得全会认可,通常情况下,每次互评估都会涉及两个FATF成员国(某些时候,也可能扩大至三个)。至于时间的选择,一般是下列因素完成的:

1) 成员国建议的日期-即会员国有权提议一个现场评估启动的时间;

2) FATF全会讨论;

3) 根据《金融部门评估项目》任务商定具体的时间节点;

4) 上一次互评估或国际金融机构评估的时间。

互评估的具体流程和步骤

一、现场评估前的准备

在现场评估正式开始至少半年之前,FATF秘书处将会与有关国家或地区就细节部分进行最后阶段的商讨,并且根据计划拟定各项评估任务的时间进度表,评估时所用的官方用语一般为英语或法语。在此期间,还有一项重要的工作内容,便是接受评估的国家或地区需要证明其反洗钱反恐怖融资管理有效,并符合有关标准,因此,此时,大量的资料以及信息都必须准备妥当,在实施现场评估前提交至评估人员。所有资料的提交被建议使用电子格式(electronic format)的形式完成,同时,接受评估的国家或地区还需要确保其法律、法规、政策、指引以及各类文档资料都使用了评估所需之官方语言,并另行准备一份母语版。

(a) 技术合规性方面的资料与信息

在现场评估开始之前的准备阶段,接受评估的国家或地区应当至少提前六个月向秘书处提交全部有关信息与资料,以帮助评估人员了解该国家或地区的洗钱/恐怖融资的风险水平、识别出现场评估阶段的关注领域、后续起草互评估报告初稿。有时,在一些国家或地区,反洗钱反恐怖融资方面的事务不仅是由国家机关或政府机构负责,也会涉及到州/省/地级部门。如果属于这样的情况,接受评估时,还应当提供资料来阐述并明确这些州/省/地级部门在反洗钱反恐怖融资工作中的职责。作为评估人员,则应当清楚地了解,如果相关工作是由各级机关部门或机构负责的,那么,在检查过程中,应当将层级化管理的情况纳入全盘考量。

 另外,提交给评估团队的技术合规性问卷也是一个重要的准备环节,依据以往的经验,问卷会成为评估团队开始案头工作的起点,之所以会这样,是因为技术合规性问卷可以帮助接受评估的国家或地区提供:

1) 背景资料和机构管理框架等方面的信息;

2) 反映风险水平及其概况的资料;

3) 根据FATF建议逐条落实的措施。

(b) 有效性方面的资料与信息

有效性方面的资料主要是指基于FATF建议的十一项即时成果(11 Immediate Outcomes, FATF评估方法中的直接目标,也称直接指标)进行自我识别与评估的文档或者资料,这其中会包括各类信息、数据样本及文字材料,提交的时间应当早于现场评估开始前至少4个月。这一环节对于接受评估的国家或地区的意义在于,资料的完整充分与否将会直接影响该国家或地区阐述自身反洗钱反恐怖融资管控的质量水准。

(c) 评估小组的人员组成

评估小组的成员按例将由FATF秘书处负责遴选提名,并交由主席决定。这项工作也会在现场评估开始前至少4个月完成,人员确定后,FATF主席或秘书长会将人员名单官方通报给即将接受评估的国家或地区。

一般来说,评估小组会由4位专家组成,其中至少有一位是法律和金融领域的专家,通常会由FATF成员国推荐,经秘书处初审后交由主席认定,在挑选评估专家时,主要考虑的因素有:

1) 相关领域的操作和评估经验;

2) 英语或法语的水平;

3) 法律相关的知识;

4) 特定领域的专业能力(比如金融、经济、地理、贸易等)。

所有的评估专家都兼具了专业知识与实践经验的高水准,熟练FAFT的各项建议,同时,至少有一名专家此前曾经参与过互评估。某些情况下,FATF秘书处可能也会邀请来自于其他国际组织(例如IMF/World Bank)的专家加入,进行联合评估。除此之外,FATF秘书处也还会组织同行评议,即由其他会员国推选专家协同配合,在第四轮互评估期间,穿插着进行至少两轮同行评议。

(d) 秘书处的职责

依据惯例,FATF秘书处将承担以下职责:

1) 为评估小组以及接受评估的国家或地区提供必要的支持;

2) 监督评估质量,主要是关注在与FATF建议的一致性方面;

3) 确保评估符合有关流程和制度;

4) 协助评估小组以及接受评估的国家或地区在标准、方法、操作的方面达到FATF全会的最新要求;

5) 保障评估小组以及接受评估的国家或地区获取必要的文件资料;

6) 领导完成评估流程中的其他必要任务。

(e) 评估小组的职责

对于评估小组来说,最核心的任务无疑是收集相关信息,并本着公正独立的态度出具评估报告(包括分析结果、问题发现、整改建议等),主要关注的领域将会是技术合规性与有效性两方面,重点评估是否吻合FATF有关建议。

评估工作开展期间,每一位专家都会在关注自己所擅长或负责的领域之余,与评估小组内的其他成员通力合作,全面分析所有因素和相关资料。这意味着,小组的任何一名成员都将全程参与到评估的所有环节之中,因此,评估人员的时间会显得比较紧张,所以,在实践中,接受评估的国家或地区最好可以与他们保持良好的配合,按时按序并保质保量地完成资料准备、信息收集、报告起草、对话与会议等各个阶段的工作任务。为了完成这一目标,FATF建议那些即将接受评估的国家或地区能够安排或指定好联络人以及部门,负责牵头组织各项会议或诸多事项,并应当至少从现场评估启动之前的半年就开始投身于此。

(f) 技术合规性的案头审查环节

在启动现场评估前,小组成员们将会依据此前受到的有关资料先行开展案头审查,以初步确定该国家或地区的技术合规性水平以及洗钱/恐怖融资的风险与背景概况。

审查工作结束后,专家们将会起草技术合规性质量的评估报告初稿,换言之,在这个阶段,专家们将会认定该国家或地区是否完全符合/基本符合/部分符合/不符合FATF有关建议,这份报告的初稿会首先提供给秘书处,作为互评估报告的考量因素之一。

该评估报告初稿第一版的出具时间,按例会在启动现场评估之前的3个月,内容上主要会包括分析结果与潜在不足等信息,接受评估的国家或地区收悉此份报告初稿后,应当在一个月内进行澄清与反馈。   关于评估的标准适用性问题,评估专家只可以依据现场评估结束之前有效的法律、法规以及其他反洗钱反恐怖融资规定进行。在此之后颁布的各类政策要求不应也不会作为评估结论的考虑因素。

(g) 跨境合作充分性的评估

在正式评估启动前,FATF会员国以及其他国际组织会被邀请分享和提供涉及到即将接受评估的国家或地区在跨境合作方面的贡献以及相关信息。

(h) 识别现场评估阶段需要关注的潜在领域

由于专家成员自现场评估伊始,便将会对照FATF建议的即时成果来检视该国家或地区在有效性方面的实际质量,并去识别需要予以更多关注的区域。因此,接受评估的国家或地区应当积极面对评估小组的问询,提供一切必要的资料和信息,来协助专家们找到高风险区域(如有),为后续开始的现场评估做好准备。

(i) 现场评估计划立项

经过之前一系列的筹备预热工作,即将接受评估的国家或地区此时需要与FATF秘书处密切合作,开始为现场评估计划的立项而努力,主要是完成评估任务编制、重点问题确定、时间表商洽等,在这一环节,往往会消耗很多的精力是在资料翻译的任务上,由于评估工作的官方语言是英语或法语,因此,按照惯例,相关的文件资料都需要进行必要的且极其准确的翻译。

二、现场评估

现场评估作为最重要的一环,提供了认定和识别被评估国家或地区反洗钱反恐怖融资管理水平的最佳机会。技术合规性以及有效性的质量在此环节可以被进一步的实施评估,也提供了更多机会来解释和澄清此前环节中的理解误区或不当结论。当然,在现场评估期间,往往也更有可能被专家们发现洗钱/恐怖融资的高风险区域,所以,评估小组能否秉承公正态度以及双方会否高效合作将会显得极其重要。

根据以往的经验,至少需要7至8个工作日的会议周期才可以初步认定该国家或地区的反洗钱反恐怖融资体系的质量和水平。整个现场评估工作基本可以在10个工作日内完成,除非出现一些重大或复杂的事件。

现场评估期间,该国家或地区的监管机构将会被邀请参加各种对话活动,在这一环节中,有关机构应当指派恰当的人员与会,高质量的提供所需信息与资料,以协助评估小组有序地完成各项任务与计划。

除了监管机构会被邀请之外,私营部门或非政府机构代表也同样会参与到对话环节。而且,评估小组有权要求与这些人员会面时,不得有政府机构官员/人士在场。

三、离场后的评估报告初稿起草阶段

结束现场评估之后的27周以内,是起草评估报告初稿的阶段,共有两版。第一版评估报告初稿起草完毕后,会发送给接受了评估的国家或地区,供其进行意见反馈,这一工作应在4周之内完成;收到这些反馈信息后,评估小组便会开始第二版评估报告的起草,并再次发送(一般是现场评估后的14周以内)。此后,最终版的报告初稿将会提交至FATF秘书处。

(a) 评估报告初审

随后,秘书处会组织FAFT以及国际组织的专家进行评估报告的初步审查,为了确保透明度,此前两轮的意见反馈也将会纳入初审阶段的考量范围,在此阶段,被评估的国家或地区仍有权利继续提交必要的信息或反馈各类意见至秘书处,三周后,秘书处会汇总初步审查的结论以及各类必要的信息,开始进入面对面的会议阶段。

(b) 面对面会议阶段

根据计划,FATF秘书处还会组织多个面对面会议(face-to-face meeting)以帮助接受评估的国家或地区和评估小组进行最后的磋商,就报告初稿中的内容开展讨论。在此期间,将会是修订报告初稿的最后机会,在过往的经验中,面对面会议通常会为期至少8周,如有必要修改,评估小组会通知至秘书处,并进行相应的调整,最后,将其提交至全会,等待最终讨论。

四、全会认定并讨论定稿

当FATF全会收到经过此前多轮商榷确认完毕的评估报告初稿后,会将其列入全会讨论的议程,全会上,会听取FATF成员国的意见以及被评估国家或地区的汇报,同时,也会最终认定评估发现以及不足。

之后,依据这些内容,FATF全会将牵头与有关各方商定后续改进方案和事件表,并出具结论。而最终版的报告发布前,除了需要经过FATF全会讨论,有时,还会邀请其他国际组织或多边组织给予意见。

在极度审慎以及高度负责的态度支持下,凭借着多方的共同努力和付出,最终版的评估报告将会通过FATF官方网站进行发布。

至此,整个互评估工作才算告一段落,随后,便进入了有关国家或地区实施改进计划和定期通报的周期了。

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